引自：文 / 陳朝建 助理教授 【台灣法律網】
就2009年行政院核定縣市單獨或合併改制為直轄市的作業過程與結果來看，除臺北市為原有的直轄市外，其餘的新北市、臺中市、臺南市與高雄市均屬新設之直轄市，以下謹將其設置條件與核定理由（包括審查意見）說明如後......
地方制度法第4條，所謂人口聚居達125萬人以上，且在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要之地區得設直轄市。就此而言，直轄市之設置基本門檻有二：一是人口聚居達125萬人以上之地區，原意並非單指人口數達125萬人以上之地區，而是出現「聚居」中心市區須超過125萬人以上；二是既在政治、經濟、文化及都會區域發展，皆有重要性或特殊需要之地區，始得設置直轄市。
但這一切在「五都十七縣市」的形成過程中，都被扭曲了，扭曲為人口數達125萬人以上之地區，只要具備政治、經濟、文化及都會區域發展上的特殊需要，經核定程序後，就可以成為直轄市。質言之，「人口數」取代了「人口聚居程度」之要求；該地區有政治、經濟、文化及都會區域發展上的特殊需要，一切都要看內政部「審查」與行政院「核定」的結果。
顯然的，除臺北市、新北市或高雄市（算是由直轄市與縣合併改制者）原即符合地方制度法第4條的規定外，其他由縣市單獨或合併改制的臺中市、臺南市，是否具備地方制度法第4條的原始要求，實不無疑義；尤其是，臺南縣市合併改制為直轄市的理由，更屬牽強，以下即先以之為例加以說明：
臺南縣市合併改制為直轄市的人口條件，單就人口數而言，不到188萬人；連準用準用直轄市之門檻的200萬人都不到。遑論該地區人口聚居的程度，就核心市區及其週邊衛星市區的實際聚居程度來說，也不到125萬人，仍屬以人口散居為主的地區，竟仍核定為可以設置為直轄市之地區。有趣的是，內政部、行政院卻認為桃園縣的人口數縱使還比合併後的臺南縣市多，但既然當時候桃園縣既未達準用直轄市之門檻的200萬人，且該地區之人口密度雖有一定聚居程度，然仍有諸多散居之地區，所以仍沒有必要核定為直轄市。
不僅如此，整個臺南地區似乎並沒有明顯的政治上之重要地位或特殊需要，且又以傳統農業為主，僅因有臺南科學園區之設立，就叫做有經濟上之重要地位或特殊需要。當然，不可否認的是，大臺南地區確實有它的文化條件，而可以成為「臺灣的京都」或漢人移民史的歷史重鎮，但還是看不出來它有都會區域發展之重要地位或特殊需要。結果，行政院核定的理由是，臺南縣巿合併後的臺南市與高雄市縣合併後的高雄市，得列為南部區域的雙核心直轄市，與臺北市、新北市類似，所以可以設置為直轄市。
奇怪的是，內政部的審查意見則認為桃園縣僅為工業化大縣，雖有桃園國際機場，亦有自由貿易港區與航空城，但單獨申請改制，欠缺與週邊都會地區互補合作之效益，所以沒有經濟上的重要地位或特殊需要。至於，文化條件部分，雖有意凸顯其在地特殊歷史傳統與文化特色，結合觀光發展策略，並提出創意城市之巧思，但這樣的文化條件並不足。這些怪怪的理由，如與臺南市獲得核定為直轄市的理由相較，真的會讓人百思不得其解！
更奇怪的地位在於，行政院核定臺中縣市合併改制直轄市的理由卻是，臺中縣市合併後得以臺中港和清泉崗機場為基礎，作為兩岸海空直航的門戶，吸引廠商進駐，促進國家整體經濟發展，所以有其經濟上的重要地位或特殊需要。講白一點，桃園「國際」機場的重要性遠不如臺中港和清泉崗機場的「兩岸直航」，似乎才是經濟上之重要地位或特殊需要的癥結所在。不僅如此，當時候臺中直轄市的核定理由之一，在於它可以定位為「兩岸優質文化生活中心」的示範區。這個理由，怎麼看都很奇怪，好像其他地方如桃園縣、彰化縣或雲林縣與嘉義縣都不可以成為「兩岸優質文化生活中心」示範區的意思。
另外，臺北縣改制為新北市的核定理由是，該地區人口數達380餘萬，且早已準用直轄市之相關規定；同時，轄區內的核心市區及其衛星市區的聚居程度，遠遠超過125萬人，所以人口聚居的條件符合地方制度法之規定（具體的說明是，該地區係以板橋市為核心都市，連結周邊衛星都市如新莊、中和、永和、新店、三重、蘆洲、土城、樹林等地區，人口具有顯著之聚居情況，都市化程度確實很高）。
但是，臺北縣改制為新北市的政治條件略顯不足，是新莊副都心擬規劃中央合署辦公大樓，預計在民國100年12月完工，並將有諸多中央部會機關進駐幫了大忙。就經濟條件來說，內政部的審查意見或行政院的核定理由是，該地區工商產業發達，且轄區內有臺北港，復可配合國道、高鐵與興建中的機場捷運設施與國家空運門戶桃園國際機場之連絡，堪稱便利。眼尖的人，就可以發現，原來桃園「國際」機場的重要性，就行政院的核定理由觀之，對新北市才是具備特殊需要的（但對桃園縣卻是不重要？）。
更特別的是，新北市其實沒有太多的文化條件，但核定理由卻說該地區具有特殊歷史傳統與多元文化特色，其豐富的文化資產及博物館群，可提供發展為創意城市的利基。不僅如此，由於新北市的國際化程度日漸提升，並得藉由臺北國際商港有效連結東北亞及華中、華北地區，以發揮此「區域治理」的最大綜效；加上，新北市具備北部區域發展之核心條件，所以有都會區域發展上的重要地位或特殊需要。這個意思像是在說，臺北國際商港（八里港，也稱為台北港）比基隆港重要，也比桃園「國際」機場重要，令人不寒而慄。
至於，高雄市縣合併改制高雄直轄市的審查意見還算合理，既說該地區人口數達270餘萬，與臺北市不相上下；又說人口聚居程度也夠，強調其核心市區與衛星市區間的人口互動關係顯著。另外，高雄市的政治條件不足之處，略以其為行政院南部聯合服務中心所在地，轄區內的中央機關數達44個加以帶過，想要說明高雄市具有分擔中央政府功能的角色。
而就經濟條件來說，既承認高雄市的經濟產值，又認為高雄市縣合併後，結合轄區內的高雄港、高雄小港國際機場等對外門戶功能，絕對可以再吸引廠商進駐，而成為南臺灣對外之代表性都市；並同意高雄市的海洋文化。同時，在都會區域之發展條件上，特別強調高雄市係南部區域的發展核心，具一定國際化程度，除具備海空雙港之國際門戶優勢，是世界重要的國際經貿城市，加上是原來的直轄市與週邊的縣市合併，當然可以核定為直轄市。
最後，有關彰化縣單獨申請改制、雲林縣與嘉義縣合併改制為直轄市之內政部的審查意見，幾乎都是在講該等地區的人口聚居性並不顯著，又是以農業為主的地區，且非具備政治、經濟或都會區域發展上之重要性，所以不適合單獨或合併改制為直轄市。就文化條件來說，該等審查意見只有說，彰化縣境內有豐富文化資產，具有在地歷史傳統與文化特色，可「強化」以文化為創意城市的發展主軸；另雲嘉地區，在文化發展上有其在地特殊歷史傳統與文化特色，所以「新農業都市」仍可作為創意城市的發展主軸。
就2009年行政院核定縣市單獨或合併改制為直轄市的作業過程與結果來看，除臺北市為原有的直轄市外，其餘的新北市、臺中市、臺南市與高雄市均屬新設之直轄市，以下謹將其設置條件與核定理由（包括審查意見）說明如後......
地方制度法第4條，所謂人口聚居達125萬人以上，且在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要之地區得設直轄市。就此而言，直轄市之設置基本門檻有二：一是人口聚居達125萬人以上之地區，原意並非單指人口數達125萬人以上之地區，而是出現「聚居」中心市區須超過125萬人以上；二是既在政治、經濟、文化及都會區域發展，皆有重要性或特殊需要之地區，始得設置直轄市。
但這一切在「五都十七縣市」的形成過程中，都被扭曲了，扭曲為人口數達125萬人以上之地區，只要具備政治、經濟、文化及都會區域發展上的特殊需要，經核定程序後，就可以成為直轄市。質言之，「人口數」取代了「人口聚居程度」之要求；該地區有政治、經濟、文化及都會區域發展上的特殊需要，一切都要看內政部「審查」與行政院「核定」的結果。
顯然的，除臺北市、新北市或高雄市（算是由直轄市與縣合併改制者）原即符合地方制度法第4條的規定外，其他由縣市單獨或合併改制的臺中市、臺南市，是否具備地方制度法第4條的原始要求，實不無疑義；尤其是，臺南縣市合併改制為直轄市的理由，更屬牽強，以下即先以之為例加以說明：
臺南縣市合併改制為直轄市的人口條件，單就人口數而言，不到188萬人；連準用準用直轄市之門檻的200萬人都不到。遑論該地區人口聚居的程度，就核心市區及其週邊衛星市區的實際聚居程度來說，也不到125萬人，仍屬以人口散居為主的地區，竟仍核定為可以設置為直轄市之地區。有趣的是，內政部、行政院卻認為桃園縣的人口數縱使還比合併後的臺南縣市多，但既然當時候桃園縣既未達準用直轄市之門檻的200萬人，且該地區之人口密度雖有一定聚居程度，然仍有諸多散居之地區，所以仍沒有必要核定為直轄市。
不僅如此，整個臺南地區似乎並沒有明顯的政治上之重要地位或特殊需要，且又以傳統農業為主，僅因有臺南科學園區之設立，就叫做有經濟上之重要地位或特殊需要。當然，不可否認的是，大臺南地區確實有它的文化條件，而可以成為「臺灣的京都」或漢人移民史的歷史重鎮，但還是看不出來它有都會區域發展之重要地位或特殊需要。結果，行政院核定的理由是，臺南縣巿合併後的臺南市與高雄市縣合併後的高雄市，得列為南部區域的雙核心直轄市，與臺北市、新北市類似，所以可以設置為直轄市。
奇怪的是，內政部的審查意見則認為桃園縣僅為工業化大縣，雖有桃園國際機場，亦有自由貿易港區與航空城，但單獨申請改制，欠缺與週邊都會地區互補合作之效益，所以沒有經濟上的重要地位或特殊需要。至於，文化條件部分，雖有意凸顯其在地特殊歷史傳統與文化特色，結合觀光發展策略，並提出創意城市之巧思，但這樣的文化條件並不足。這些怪怪的理由，如與臺南市獲得核定為直轄市的理由相較，真的會讓人百思不得其解！
更奇怪的地位在於，行政院核定臺中縣市合併改制直轄市的理由卻是，臺中縣市合併後得以臺中港和清泉崗機場為基礎，作為兩岸海空直航的門戶，吸引廠商進駐，促進國家整體經濟發展，所以有其經濟上的重要地位或特殊需要。講白一點，桃園「國際」機場的重要性遠不如臺中港和清泉崗機場的「兩岸直航」，似乎才是經濟上之重要地位或特殊需要的癥結所在。不僅如此，當時候臺中直轄市的核定理由之一，在於它可以定位為「兩岸優質文化生活中心」的示範區。這個理由，怎麼看都很奇怪，好像其他地方如桃園縣、彰化縣或雲林縣與嘉義縣都不可以成為「兩岸優質文化生活中心」示範區的意思。
另外，臺北縣改制為新北市的核定理由是，該地區人口數達380餘萬，且早已準用直轄市之相關規定；同時，轄區內的核心市區及其衛星市區的聚居程度，遠遠超過125萬人，所以人口聚居的條件符合地方制度法之規定（具體的說明是，該地區係以板橋市為核心都市，連結周邊衛星都市如新莊、中和、永和、新店、三重、蘆洲、土城、樹林等地區，人口具有顯著之聚居情況，都市化程度確實很高）。
但是，臺北縣改制為新北市的政治條件略顯不足，是新莊副都心擬規劃中央合署辦公大樓，預計在民國100年12月完工，並將有諸多中央部會機關進駐幫了大忙。就經濟條件來說，內政部的審查意見或行政院的核定理由是，該地區工商產業發達，且轄區內有臺北港，復可配合國道、高鐵與興建中的機場捷運設施與國家空運門戶桃園國際機場之連絡，堪稱便利。眼尖的人，就可以發現，原來桃園「國際」機場的重要性，就行政院的核定理由觀之，對新北市才是具備特殊需要的（但對桃園縣卻是不重要？）。
更特別的是，新北市其實沒有太多的文化條件，但核定理由卻說該地區具有特殊歷史傳統與多元文化特色，其豐富的文化資產及博物館群，可提供發展為創意城市的利基。不僅如此，由於新北市的國際化程度日漸提升，並得藉由臺北國際商港有效連結東北亞及華中、華北地區，以發揮此「區域治理」的最大綜效；加上，新北市具備北部區域發展之核心條件，所以有都會區域發展上的重要地位或特殊需要。這個意思像是在說，臺北國際商港（八里港，也稱為台北港）比基隆港重要，也比桃園「國際」機場重要，令人不寒而慄。
至於，高雄市縣合併改制高雄直轄市的審查意見還算合理，既說該地區人口數達270餘萬，與臺北市不相上下；又說人口聚居程度也夠，強調其核心市區與衛星市區間的人口互動關係顯著。另外，高雄市的政治條件不足之處，略以其為行政院南部聯合服務中心所在地，轄區內的中央機關數達44個加以帶過，想要說明高雄市具有分擔中央政府功能的角色。
而就經濟條件來說，既承認高雄市的經濟產值，又認為高雄市縣合併後，結合轄區內的高雄港、高雄小港國際機場等對外門戶功能，絕對可以再吸引廠商進駐，而成為南臺灣對外之代表性都市；並同意高雄市的海洋文化。同時，在都會區域之發展條件上，特別強調高雄市係南部區域的發展核心，具一定國際化程度，除具備海空雙港之國際門戶優勢，是世界重要的國際經貿城市，加上是原來的直轄市與週邊的縣市合併，當然可以核定為直轄市。
最後，有關彰化縣單獨申請改制、雲林縣與嘉義縣合併改制為直轄市之內政部的審查意見，幾乎都是在講該等地區的人口聚居性並不顯著，又是以農業為主的地區，且非具備政治、經濟或都會區域發展上之重要性，所以不適合單獨或合併改制為直轄市。就文化條件來說，該等審查意見只有說，彰化縣境內有豐富文化資產，具有在地歷史傳統與文化特色，可「強化」以文化為創意城市的發展主軸；另雲嘉地區，在文化發展上有其在地特殊歷史傳統與文化特色，所以「新農業都市」仍可作為創意城市的發展主軸。